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ENTREVISTA – Doutor em Contabilidade e Tributação, Joubert da Silva Jerônimo Leite, avalia as divergências sobre o Comitê Gestor do IBS
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Por Bianca Garutti e Gabriela Moda
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A reforma tributária que o País passa a implementar de forma gradual a partir de 2026 inaugura uma das mais amplas reestruturações do sistema fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. Até 2033, ocorrerá a transição que substituirá PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS por dois novos tributos sobre o consumo, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
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A reforma foi concebida para simplificar a cobrança e tornar mais transparente a relação entre contribuintes e Estado; ainda assim, tem provocado preocupações significativas entre os municípios. Isso ocorre porque a redistribuição das receitas do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) depende de regras que ainda não estão definidas, especialmente no que diz respeito à composição e ao funcionamento do Comitê Gestor, órgão que administrará o imposto.
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Como esse comitê determinará tanto o fluxo dos repasses quanto os critérios de rateio entre cidades grandes, médias e pequenas, prefeitos e entidades municipalistas temem perder autonomia financeira e enfrentar dificuldades de planejamento em um período de transição que se estenderá por vários anos.
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A disputa pela forma de representação que opõe a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional de Prefeitos (FNP) revela divergências profundas entre cidades de diferentes portes. Enquanto a CNM defende um modelo que privilegie o número absoluto de municípios, a FNP reivindica maior peso para os grandes centros urbanos, responsáveis por uma parcela expressiva da arrecadação atual.
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Essa falta de consenso evidencia um impasse institucional que ultrapassa o desenho técnico do sistema tributário, trata-se de definir quem terá participação efetiva na condução de um mecanismo que impactará diretamente o planejamento fiscal, a execução orçamentária e a oferta de serviços públicos essenciais.
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Para aprofundar esse cenário, esta entrevista o portal Digitais ouviu Joubert da Silva Jerônimo Leite, Contador, Mestre, Doutor e Professor de Contabilidade e Tributação. Com mais de 20 anos de atuação nas áreas de contabilidade, auditoria e gestão tributária, ele acompanha a implementação de mudanças fiscais em diferentes esferas e assessora organizações públicas e privadas em processos de adequação normativa. Sua experiência permite explicar, de forma fundamentada, como a transição para o IBS e a CBS pode alterar a estrutura de receitas municipais, influenciar o planejamento orçamentário e afetar a continuidade de serviços essenciais durante a fase de adaptação do novo sistema.
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Ao abordar o cronograma de transição, as divergências entre as entidades municipalistas e os possíveis impactos sobre a arrecadação local, Joubert Jerônimo contribui para esclarecer como decisões ainda em disputa poderão repercutir no funcionamento das cidades brasileiras ao longo da próxima década.
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A entrevista original passou por edição, preservando integralmente o conteúdo. Foram selecionadas, dentre o conjunto completo, as perguntas mais relevantes para compreender as implicações práticas da reforma no âmbito municipal.
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A Instituição Fiscal Independente (IFI) aponta que a transição da reforma tributária, programada para 2026 a 2033, envolve riscos elevados de atrasos operacionais e descompasso federativo. Considerando esse cronograma oficial, o senhor vê possibilidade concreta de o país não conseguir implementar as etapas dentro dos prazos previstos?
A possibilidade existe, sobretudo porque o processo é extremamente complexo. Há uma série de marcos que precisam ser cumpridos e, se houver desorganização, os atrasos podem acontecer.
É importante destacar que a CBS começa a valer antes, em 2027, substituindo PIS e Cofins. Já o IBS só entra efetivamente na transição em 2029, substituindo ISS e ICMS de forma gradual até 2032. Isso significa que ainda existe um intervalo razoável para que ajustes técnicos sejam realizados, desde que o planejamento avance de forma consistente e não se deixe tudo para a última hora. O risco não é imediato, mas ele existe caso as decisões sejam empurradas para muito perto do prazo-limite.
Além disso, essa transição depende de governança, definição de regras e organização administrativa do Comitê Gestor, que ainda está em fase inicial. Cada atraso nessa estrutura reflete diretamente nas etapas seguintes. Portanto, é um período longo, porém cheio de pontos de atenção. Se houver falhas de alinhamento entre estados, municípios e governo federal, isso pode comprometer o ritmo e estender a implementação para além do que está previsto.
No entanto, apesar da complexidade, não considero inevitável que haja atraso. A margem de tempo até 2029 é considerável e, se o comitê avançar de forma organizada, é perfeitamente possível cumprir o cronograma. Mas a chance existe e depende basicamente da capacidade de articulação institucional dos próximos anos.
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Segundo o Ministério da Fazenda, o PIS/Cofins deve ser gradualmente zerado a partir de 2027, ao mesmo tempo em que o Imposto Seletivo começa a vigorar. Antes mesmo da entrada plena do IBS, como esse redesenho inicial pode afetar o caixa municipal?
O impacto começa antes da entrada do IBS porque a CBS altera a dinâmica tributária já em 2027. Quando PIS e Cofins forem substituídos, haverá uma mudança significativa na estrutura de preços da economia, e isso influencia diretamente o comportamento de consumo. A arrecadação municipal sempre depende dessa movimentação, mesmo que o tributo municipal em si ainda não tenha sido alterado. Por isso, a fase inicial da reforma já pode gerar alguma instabilidade no planejamento das cidades.
Outro ponto importante é que, mesmo antes do IBS entrar formalmente em vigor, estados e municípios já estarão em processo de adaptação ao novo modelo. Isso significa que as administrações tributárias precisarão se preparar, revisar sistemas, atualizar plataformas e treinar equipes para o período de testes. Essas adequações têm custos e exigem planejamento, o que já pressiona a gestão fiscal municipal antes de qualquer mudança concreta no repasse.
Ao mesmo tempo, mudanças tributárias influenciam preços e margens de setores específicos, e isso afeta indiretamente a arrecadação de ISS durante o período de transição. Se houver uma redução no nível de atividade de determinados segmentos por causa da adaptação ao novo sistema, o reflexo aparece no caixa municipal. Isso vale principalmente para cidades que dependem fortemente de determinados setores da economia local.
Portanto, embora o IBS só comece a substituir ISS e ICMS em 2029, os municípios já sentirão efeitos antes disso, não por perda direta de arrecadação, mas pelas mudanças nos preços, na organização produtiva e na necessidade de adaptação interna. A transição não começa apenas quando o imposto entra em vigor; ela começa quando a lógica tributária começa a mudar, e isso ocorre já em 2027 com a CBS.
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Estudos da Instituição Fiscal Independente mostram que municípios com forte dependência de ISS podem enfrentar volatilidade de arrecadação durante a migração para o IBS. Na sua análise, qual perfil de município tende a perder mais autonomia fiscal ?
Os municípios mais vulneráveis nesse processo são aqueles muito dependentes do ISS e que possuem pouca diversificação econômica. Eles hoje têm autonomia para gerir sua própria arrecadação de serviços e fazer ajustes de alíquotas, incentivos e políticas locais. Com a migração para o IBS, essa autonomia diminui, porque a gestão passa para um comitê nacional, e os municípios ficam dependentes de um rateio.
Essa redução de autonomia é mais evidente nos municípios menores, onde a dependência de ISS é grande e a estrutura administrativa é mais limitada. Esses municípios podem ter dificuldade em se adaptar rapidamente às novas regras, e qualquer variação no repasse do IBS afeta diretamente a capacidade local de financiar serviços básicos. Eles não terão mais margem para ajustar sua própria política tributária conforme suas necessidades específicas.
Além disso, municípios pequenos não têm a mesma força política para influenciar decisões dentro do comitê gestor. Como a representação é reduzida e hoje existe grande desequilíbrio entre estados e municípios dentro do comitê, esses pequenos podem acabar ainda mais distantes das definições que vão determinar seus repasses. Isso aprofunda a perda de autonomia e pode gerar maior dependência de transferências da União.
Por fim, vale lembrar que municípios maiores também enfrentam riscos, mas os pequenos são os mais vulneráveis. Eles já contam, em muitos casos, apenas com FPM e ISS como fontes relevantes, e qualquer mudança que reduza sua capacidade de prever receita compromete planejamento, investimentos e serviços públicos. A volatilidade no repasse do IBS será sentida com mais intensidade onde há menos margem financeira.
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De acordo com dados da CNM (Confederação Nacional dos Municípios), capitais como São Paulo, Campinas e Porto Alegre arrecadam valores expressivos de ISS. Com a unificação no IBS, existe risco real de perda de capacidade de investimento nessas cidades, especialmente em áreas como saúde e mobilidade urbana?
Sim, há risco real de perda de capacidade de investimento nesses centros. Hoje, cidades maiores arrecadam volumes expressivos de ISS e utilizam esses recursos para financiar serviços essenciais, além de políticas públicas de mobilidade, saúde e educação. O ISS é uma fonte estável e previsível, e o município controla completamente sua gestão. Quando esse tributo é substituído pelo IBS, essa lógica muda e o controle fica mais distante.
Outro ponto relevante é o fim dos benefícios fiscais do ISS durante a transição. Cidades grandes utilizam instrumentos tributários para atrair investimentos, fomentar setores estratégicos e estimular atividades econômicas específicas. Com a reforma, esses benefícios serão gradualmente eliminados. Isso reduz a capacidade local de usar o tributo como ferramenta de desenvolvimento econômico e pode diminuir o potencial de arrecadação durante os anos de adaptação.
Além disso, como o IBS será repartido via comitê gestor, o que impacta a arrecadação municipal não é apenas o desempenho econômico da própria cidade, mas o desempenho agregado do país e as regras de rateio. Isso significa que cidades grandes, mesmo sendo polos econômicos, podem acabar recebendo menos do que arrecadariam com o ISS. Esse cenário reduz recursos próprios e pressiona áreas de alta demanda, como transporte urbano e infraestrutura.
Por fim, é importante lembrar que o período de transição, de 2029 a 2032, será especialmente sensível. Grandes cidades poderão enfrentar variação de receita nesse período e terão que fazer ajustes orçamentários. A perda de previsibilidade dificulta a execução de obras e investimentos de médio e longo prazo. Portanto, sim: existe risco concreto de queda de capacidade de investimento, e isso precisa ser monitorado de perto pelos gestores locais.
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Reportagem de O Globo (28/03/2025) mostra que a definição da composição do Comitê Gestor do IBS gerou forte atrito entre CNM e FNP, especialmente sobre o peso decisório de municípios grandes e pequenos. Na prática, o que está realmente em jogo nessa disputa: diferenças técnicas ou disputa por controle sobre bilhões em arrecadação?
O que está em jogo é representatividade e equilíbrio federativo. O comitê gestor terá imenso poder sobre a administração do IBS, que substituirá ISS e ICMS e movimentará bilhões em arrecadação. Apesar disso, dos mais de 5.500 municípios brasileiros, apenas 14 serão representados no comitê. Já os estados, todos estão representados. Esse desequilíbrio é o centro do problema.
Do ponto de vista técnico, não há como defender que um país tão diverso tenha uma representação tão restrita para os municípios, que são responsáveis pela execução direta da maior parte dos serviços públicos. A CNM defende que todos os municípios tenham peso, enquanto a FNP argumenta que cidades grandes, pela importância econômica, deveriam ter maior participação. Ou seja: não é um debate superficial; é um debate sobre quem terá voz sobre recursos fundamentais.
A falta de equilíbrio na distribuição de cadeiras cria tensões e expõe divergências profundas entre municípios de diferentes portes. Cidades pequenas temem perder espaço e autonomia; cidades grandes temem ser sub-representadas apesar de participarem com fatia significativa da arrecadação atual. O conflito traduz uma disputa não apenas administrativa, mas política, já que decisões tomadas no comitê afetarão diretamente o caixa de milhares de prefeituras.
Por isso, essa disputa vai muito além da técnica. Trata-se de controle sobre a principal fonte futura de arrecadação municipal. A composição do comitê define quem terá influência na distribuição do IBS e, portanto, quem terá mais condições de garantir estabilidade financeira para seus municípios. O embate é legítimo e inevitável diante do impacto da reforma.
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A Frente Nacional de Prefeitos conseguiu uma liminar no TRF-1 suspendendo parte do processo eleitoral do Comitê Gestor, alegando desequilíbrio na representação municipalista. Essa confusão jurídico pode atrasar a implementação do IBS? E como o senhor avalia o mérito técnico dessa disputa?
Há mérito técnico claro na reivindicação da FNP, porque realmente existe desequilíbrio na representação dos municípios. Com mais de 5.500 municípios e apenas 14 cadeiras disponíveis, não há como afirmar que o modelo atual é representativo. Os estados têm presença garantida e completa; os municípios, não. Isso é um ponto legítimo da disputa e precisa ser enfrentado.
Por outro lado, não acredito que esse impasse jurídico vá atrasar a implementação do IBS. O imposto só entra em vigor obrigatoriamente em 2029. Isso significa que há tempo para que o comitê gestor se organize, resolva a disputa política e técnica e defina sua composição final. O problema só se tornará crítico se as decisões forem deixadas para muito perto do início da fase de substituição do ISS e do ICMS.
É natural que haja contestação jurídica nesse momento, porque a estrutura de governança ainda está sendo construída. Mas a existência de prazos longos reduz o risco de impacto sobre o cronograma geral. O governo e o comitê precisam, porém, evitar empurrar discussões para 2028 ou início de 2029, porque isso sim aumentaria risco de atraso e insegurança jurídica para estados e municípios.
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Estimativas da IFI (Instituição Fiscal Independente) e de pesquisas da CNM (Confederação Nacional de Municípios) mostram que a arrecadação municipal é o principal financiador de saúde, educação e transporte. Qual dessas áreas pode sentir primeiro os efeitos da reforma, seja positiva ou negativamente, durante a transição?
Entre as três, a saúde tende a sentir os efeitos primeiro, porque é a área mais diretamente ligada à execução contínua de serviços e depende fortemente da previsibilidade orçamentária. Qualquer oscilação de repasse durante a transição afeta imediatamente a capacidade de financiamento de insumos, contratos e atendimentos diários. Como a reforma pode gerar volatilidade inicial nos repasses do IBS, a saúde é a primeira área a sentir variação, seja por aumento de demanda, seja por dificuldade temporária de planejamento.
A educação sofre efeitos logo na sequência, especialmente porque envolve folha de pagamento, manutenção de escolas e contratos de alimentação e transporte escolar. São gastos contínuos que exigem previsibilidade. Já o transporte urbano, embora também dependa de repasses, tende a sentir o impacto de maneira mais lenta, porque está muito vinculado ao financiamento compartilhado entre municípios e estados e a contratos de longo prazo com concessionárias.
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Relatório do Banco Mundial sobre o sistema tributário brasileiro indica que o impacto distributivo depende de mecanismos como isenções e cashback. Se esses instrumentos não forem bem calibrados, a regressividade pode se manter. Como isso afeta, de forma indireta, a pressão sobre serviços públicos municipais?
Se as isenções e o cashback do novo sistema não forem bem calibrados, a regressividade permanece, ou seja, famílias de menor renda continuam comprometendo maior parte do orçamento com consumo tributado. Isso reduz a capacidade de compra dessas famílias e amplia a demanda por serviços públicos municipais, principalmente na saúde e assistência social. Quando o consumo básico fica mais pesado para quem ganha menos, cresce a procura por serviços gratuitos.
Além disso, um modelo regressivo aumenta a pressão indireta sobre políticas de transporte, educação infantil e programas sociais. Municípios passam a atender mais pessoas ao mesmo tempo em que podem enfrentar instabilidade na arrecadação durante a transição. Ou seja, se o desenho distributivo do IVA não aliviar a carga das famílias mais pobres, os efeitos recaem sobre a prefeitura, que passa a ter mais demanda sem garantia imediata de aumento proporcional de recursos.
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Estudos do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) apontam que a cobrança no destino tende a redistribuir receita entre regiões. Para os municípios, isso pode prejudicar cidades industriais ou de serviços intensivos. O senhor acredita que esse novo desenho pode estimular uma “guerra fiscal municipal”, ainda que em nova forma?
Sim, mas não da forma tradicional. A cobrança no destino muda completamente a dinâmica econômica. O tributo passa a ser recolhido onde o consumo acontece e isso redistribui receita entre regiões e entre tipos de municípios. Haverá redistribuição tanto para municípios médios, que podem crescer com a nova lógica, quanto para pequenos, ainda que em menor escala, já que eles têm menor poder de compra.
Essa redistribuição tende a favorecer regiões onde ocorre maior consumo final, especialmente nas relações B2B (entre empresas), mais do que nas relações B2C. Isso muda a geografia da arrecadação e pode alterar a estrutura de desenvolvimento econômico regional. Municípios que hoje dependem de atividades industriais ou de grandes prestadores de serviço podem sentir perdas na migração.
O tipo de “guerra fiscal” que deve surgir não é mais disputa por empresa, já que o IBS é unificado e tem regra uniforme. A guerra será entre fiscalizações estaduais e municipais. Cada administração tributária vai tentar garantir que a operação seja considerada como consumo em seu território para ficar com o IBS correspondente. Isso inclui disputas em operações como transporte intermunicipal, onde várias cidades podem alegar direito ao imposto.
Portanto, a disputa não será para atrair empresa será para definir onde o consumo ocorreu e onde o tributo deve ficar. É uma guerra entre fiscais, entre administrações tributárias, e não mais entre estados e municípios concedendo benefícios. Esse tipo de conflito é praticamente inevitável, mas menos prejudicial do que o modelo antigo, que estimulava sonegação e distorções econômicas.
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Pesquisas do IPEA e do Ministério da Fazenda indicam que a reforma deve alterar preços relativos, com possíveis altas e quedas dependendo do setor, mas não há consenso sobre impacto inflacionário líquido. Como esse cenário pode afetar o consumo das famílias e, por consequência, a arrecadação de municípios fortemente dependentes do ISS de serviços ligados ao varejo?
A formação de preços vai mudar completamente, ela deixa de ser por dentro, quando o tributo é embutido, e passa a ser por fora, com tributo destacado. Isso faz com que o IBS e a CBS sejam pagos pelo consumidor final e não mais por quem está no meio da cadeia. Essa mudança afeta a percepção de preço e pode modificar o comportamento de consumo, sobretudo em setores que não têm redução de alíquota prevista.
O impacto pode ser variado porque a Lei Complementar 214 prevê uma lista de setores com reduções de alíquota, como cesta básica, dispositivos médicos e algumas profissões regulamentadas. Em alguns casos, a alíquota será zerada; em outros, reduzida em 40%, 60% ou 30%. Isso significa que determinados produtos podem ficar mais baratos, enquanto outros podem encarecer conforme o valor agregado em cada etapa da cadeia produtiva.
O mecanismo do IVA faz com que o imposto vá aumentando conforme o valor é agregado ao produto, desde a indústria até o varejo. No final, quem paga é o consumidor. Esse repasse pode gerar impacto inflacionário em alguns segmentos, e isso afeta diretamente a capacidade de compra da população, principalmente em municípios menores, onde o comércio varejista é a principal base econômica.
Para municípios muito dependentes de ISS ligado ao varejo, qualquer oscilação no consumo resulta em oscilação no repasse do IBS. Se as famílias consomem menos, o município recebe menos. Como a arrecadação deixa de estar sob controle local e passa a depender de uma lógica nacional, a sensibilidade ao comportamento de consumo tende a aumentar durante a transição. É um período que exigirá atenção redobrada dos gestores municipais.
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Diante do cenário atual, conflito entre CNM (Confederação Nacional de Municípios) e FNP (Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos), cronograma apertado citado pela IFI (Instituição Fiscal Independente), e indefinições sobre alíquotas e governança, qual seria hoje o principal ponto de atenção que uma prefeitura deveria priorizar para se preparar de forma realista para 2026?
O primeiro passo fundamental é aderir à Nota Fiscal de Serviços Eletrônica Nacional até 2025. Isso evita perda de arrecadação, especialmente nos municípios de pequeno porte, que dependem quase exclusivamente do FPM. Sem essa adesão, esses municípios correm risco de enfrentar problemas sérios na coleta de dados fiscais e no recebimento correto das transferências.
O segundo passo é criar programas de cidadania fiscal. As prefeituras precisam chamar micro, pequenos e grandes empresários para discutir a reforma. Hoje, os micro e pequenos estão completamente desinformados sobre o que vai mudar. O governo federal não tem promovido programas de educação fiscal, e a consequência é que a sociedade não está preparada para entender as novas notas fiscais e as alterações nos preços dos produtos.
O terceiro passo é lutar por representação no Comitê Gestor do IBS. Municípios que “gritam” conseguem espaço, João Pessoa é um exemplo claro. Já outros municípios, mesmo grandes, ficam sem cadeira se não se mobilizam. Isso pode ser feito individualmente ou por meio do governo estadual, sem vínculo partidário ou ideológico. A representação é crucial porque decisões sobre repasses serão tomadas ali.
Por fim, as prefeituras precisam começar a se preparar para o período de testes, atualizar sistemas, treinar equipes e planejar financeiramente cenários de oscilação de receita. A pior escolha seria esperar 2027 ou 2028 para agir. A transição será longa, mas exige preparação antecipada e esse é o maior ponto de atenção para qualquer gestor municipal.
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Nota do Editor:
O Governo Federal publicou no dia 13 de janeiro último a Lei Complementar nº 227 que regulamenta o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Esta norma define as práticas de gestão, assegurando a participação ativa de estados e municípios na estrutura do imposto. Com a publicação, as pendências sobre a distribuição de receitas entre os entes federados foram oficialmente resolvidas. Assim, o comitê passa a coordenar a arrecadação de forma integrada, superando as incertezas regulatórias do final do ano passado. A nova estrutura garante maior transparência e eficiência administrativa para o novo sistema tributário brasileiro. (Atualizado em 08/02/2026)
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Orientação e edição: Marcel Cheida
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